الأدوات النظامية لإصدار الأنظمة واللوائح

يقوم البناء التنظيمي في المملكة العربية السعودية على تدرج واضح في الأدوات التي تصدر بها النصوص النظامية والتنظيمية، وهذا التدرج ليس شكليًا فقط، بل يرتبط بسلطة الإصدار، وبقوة الأداة، وبطبيعة الأحكام التي تتناولها. ولهذا فإن فهم الفرق بين الأمر الملكي، والمرسوم الملكي، وقرار مجلس الوزراء، وقرار الوزير أو رئيس الجهة، يعد أساسًا مهمًا لكل من يريد الإحاطة بالطريقة التي تصدر بها الأنظمة واللوائح والتنظيمات في المملكة.

كما يجب التفريق بين أداة الإصدار وبين نوع الوثيقة التنظيمية. فأداة الإصدار هي الوسيلة الرسمية التي يصدر بها النص، مثل الأمر الملكي أو المرسوم الملكي، أما نوع الوثيقة فهو الوصف القانوني أو التنظيمي لمضمون النص، مثل النظام، أو التنظيم، أو اللائحة التنفيذية، أو القواعد، أو الضوابط، أو السياسات، أو الإجراءات.

الأمر الملكي هو وثيقة رسمية تصدر عن خادم الحرمين الشريفين بصفته رئيس الدولة، ويستعمل في الموضوعات العليا التي تتصل ببنية الدولة أو شؤونها الأساسية أو بعض القرارات التي يكون مصدرها الإرادة الملكية المباشرة.

ويظهر الأمر الملكي في عدد من المجالات المهمة، ومن أبرزها الأنظمة الأساسية ذات الطبيعة الدستورية، وبعض التعيينات أو الإعفاءات في المناصب العليا، وإنشاء بعض الجهات أو الهيئات ذات الصفة الخاصة، وغير ذلك من الموضوعات التي تقتضي أداة إصدار عليا مرتبطة بمقام الملك مباشرة.

ولذلك فإن الأمر الملكي يتميز بكونه أداة إصدار ذات مكانة رفيعة، تستخدم في المسائل التي لا ينظر إليها بوصفها مجرد تنظيم إداري عادي، بل بوصفها مسائل ترتبط ببناء الدولة، أو بتقرير أوضاع عليا، أو بإجراء تنظيمي سيادي أو دستوري.

يقصد بالتنظيم أو الترتيبات التنظيمية الأحكام التي تعنى بإنشاء جهاز حكومي جديد، أو إعادة تنظيم جهاز قائم، أو تحديد اختصاصاته، أو بيان علاقته بالجهات الأخرى، أو تحديد تبعيته الإدارية والإشرافية، أو توزيع الاختصاصات داخله.

وهذا النوع من الوثائق لا يكون الغرض منه دائمًا وضع قواعد عامة شاملة كما في الأنظمة، بل يكون القصد منه بناء كيان تنظيمي أو إداري، أو ترتيب عمل جهة عامة، أو ضبط هيكلها واختصاصاتها وحدود مسؤوليتها.

وغالبًا ما تصدر هذه الترتيبات بقرار من مجلس الوزراء عندما يكون الموضوع متعلقًا بإنشاء هيئة أو مركز أو برنامج أو مجلس أو جهاز، أو عندما يكون المقصود إعادة هيكلة جهة عامة أو تحديد تنظيمها الإداري والوظيفي.

السياسات هي وثائق أو توجهات عامة تتضمن المبادئ العليا والأهداف الكلية والاتجاهات التي تسير عليها الدولة أو الجهة في موضوع معين. وهي لا تكون في كل الأحوال مساوية للنظام أو اللائحة من حيث الإلزام التفصيلي، لكنها تمثل إطارًا مرجعيًا مهمًا في التوجيه وصناعة القرار وتنسيق الجهود.

ومن خلال السياسات يمكن تحديد الأولويات العامة، والمسار الذي ينبغي أن تتجه إليه الجهات التنفيذية، والمبادئ التي تبنى عليها البرامج والمبادرات والخطط التنفيذية.

ولهذا فإن السياسات تؤدي وظيفة توجيهية واستراتيجية، وتعد مرجعًا مهمًا في تفسير التوجه العام للجهة أو للدولة في مجال من المجالات.

يبدأ المستوى الأعلى بالأدوات الملكية ذات الطبيعة العليا، وفي مقدمتها الأمر الملكي في مواضعه المقررة، ثم يأتي المرسوم الملكي بوصفه الأداة الأساسية لصدور الأنظمة العامة والمعاهدات والاتفاقيات والامتيازات.

وبعد ذلك يأتي قرار مجلس الوزراء بوصفه أداة مهمة في إصدار التنظيمات والترتيبات التنظيمية والقرارات العامة ذات الصلة بالإدارة العليا والتنظيم التنفيذي.

ثم تأتي قرارات الوزراء ورؤساء الجهات، وهي الأدوات الأقرب إلى التفصيل التنفيذي والتطبيقي، والتي تصدر بها اللوائح التنفيذية، والقواعد، والضوابط، والتعليمات، والإجراءات الداخلية.

وهذا التدرج يعني أن الأداة الأدنى يجب أن تلتزم بالأداة الأعلى، وأن الوثيقة التنفيذية لا يجوز أن تخالف ما ورد في النظام أو التنظيم الأعلى منها، بل يجب أن تدور في نطاقه وتخدم تطبيقه.